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            城鄉規劃師|國土空間規劃的若干問題

            更新時間:2021-10-20 13:04:19 來源:環球網校 瀏覽37收藏14

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            摘要 國土空間規劃的技術維度遠低于過去的城鄉規劃,農田至上主義、算術思維,非解決不可,生態紅線是否絕對不可動?不可進?民生是否等于村莊規劃、是否等于保障宅基地?

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            1、國土空間規劃的技術維度遠低于過去的城鄉規劃

            “國空”的制度體系實際是國土思維的延續,在2017年發布的《自然生態空間用途管制辦法(試行)》(國土資發〔2017〕33號)第7條中就已經寫到“確定城鎮、農業、生態空間,劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界,科學合理編制空間規劃”,與今天實行的“國空”內容高度一致。原城鄉規劃的優秀內核、理論體系并沒有集成吸收。

            國土思維基本是一種靜態、算賬式思維,對城市及其發展規律不熟悉,對高級階段的城市發展規律更不熟悉。我國城市化進入后半程,城市群化、國家空間系統高級化將是逐次到來的階段,未來還要對接一帶一路格局,整個空間系統正處于全面變化的過程中,用一套從上到下的、象圍墻一樣的“開發邊界”把城市體系管死,看似為了保護耕地,實際阻礙了空間系統的高級化發展,得不償失——畢竟,國民經濟的龍頭仍然是城市,農田只是解決生存安全的,發展還得靠城市。

            2、農田至上主義、算術思維,非解決不可

            城鄉規劃界從來沒有反對過18億畝耕地,也從來沒有反對過保護基本農田,但是反對基本農田“圍城”。中國的城市一直處于城市化進程中,用基本農田圍城,會阻礙城市化發展,這是和公共利益過不去。糧食安全固然重要,但是發展更重要。國土人常擔心一旦發生戰爭,糧食能否保障,還有為了糧食能夠快速運達,所以各地要均勻布局農田等等,有好多不成熟的想法。豈不知戰爭概率多少年一次?而發展卻是天天的事;即便發生戰爭,也是短期解決,秧苗還青著呢;即便考慮運輸,也是做糧庫比大面積農田占城市土地更合算。

            城市是一個發展要素高度聚集的發展極,鐵路、公路、港口、人才、技術、公共服務設施等等,新的發展要素向城市集聚是正確的,城市攤大餅總體上是對的。農田跟城市搶區位是沒有道理的。農田或許也需要建設成本,但一定比城市低得多。農田需要的不是機場、港口,不應跟城市搶發展區位。

            國土背景的人員對城市發展規律不了解,簡單化處理,已經影響到下一步的高質量發展。未來,全國普遍進入城市化后半程,城市群時代即將全面來臨,農業現代化、大量農村空心化、部分城市精明收縮等等,是已經看到的規律,用一條僵化的“開發邊界”固化全國的城市發展,與歷史大勢不符;在大的空間格局尚未論證清楚之時,全國推開村莊規劃編制,并要求一年完成,這就屬于典型的國土思維、算術思維。

            本來,農村空心化,就應該引導土地資源向城市集聚,但是為了滿足民生需求(農民分戶蓋房子),就必須保證農村宅基地,于是城市建設用地就必然不夠。國家既然不肯縮減農村宅基地,那么就應該為城市用地尋找出路——農田能否在國家尺度上解決?我們能調水解決北京缺水問題,為什么不能調水在中西部城市稀疏區開發出幾片巨大的農田?以色列的農業條件比我們差多少?我們不能提升嗎?我們完全可以用現代技術手段解決農業問題,這將為中東部城市的新一輪發展松綁。我們要實現百年復興,不憑城市,憑農田么?

            3、生態紅線是否絕對不可動?不可進?

            在三亞,發生了由于保護紅樹林而不允許拓寬跨河橋梁的事情。在東寨港,拆除了一條本不該拆除的觀光棧道,據說耗費1個億。絕對的、死板的生態紅線保護,在實際中已經產生了許多消極影響。

            生態系統是一個活的系統,有自我修復能力,局部的邊界微調、面積變化、位置調整,對生態系統并不會產生破壞性影響。而且人類本來就是生態系統的一部分,只要收斂自己的現代工業能力、管束好自己的捕殺、破壞行為,人類是可以和生態系統和諧相處的。有些生態系統離開了人類反而遭到破壞,例如英國的大藍蝶保護區,由于拒絕人類進入,大藍蝶沒有了食物而滅絕,它的食物是一種螞蟻,而這種螞蟻是靠人類帶進去的。

            海南長臂猿,建國以來曾一度是和人類共存于全島的,只不過是人類過分的捕殺才導致其瀕臨滅絕。貴州黔靈山的猴子已經和游人打成一片。未來海南長臂猿與人類的關系也應該是友好共存關系。

            親耳聽到一位生態學家對我說,之所以不讓人進生態紅線,是因為人呼出的CO2會影響植物。我很疑惑,難道長臂猿呼出的是O2?這種一旦強調生態,許多生態學人就失去正常理智的現象,已經在影響正常的發展了。

            5、民生是否等于村莊規劃、是否等于保障宅基地?

            某省《村莊規劃管理條例》規定了農村居民戶均多少平方米的宅基地權利,這是一種低水平簡單化的做法,缺乏系統思維。

            正確的做法是首先考慮全省發展的總體戰略,確定城市化發展趨勢、產業體系構成、各類用地需求、空間格局、交通體系等,統籌經濟社會發展,對農村發展提出規劃條件,然后再開展村莊規劃。

            農村宅基地是一種效率極低的建設用地,越來越多的村莊逐漸空心化,但在未來的規劃中,村莊建設用地仍然增長較多。大量的建設用地低效率地沉睡在農村,提高了城市經濟的發展成本、提高了農民進城的成本、阻礙了社會的進步。資源的低效率利用,是最大的不生態。

            科學的做法是:減少農村宅基地標準,將節約出的建設用地指標賦予農民股權,農業用地也可以換算成股權,農民可以帶股權進城、進園區。城市獲得建設用地后則可以更好地發展,更好地吸納進城農民。農民進城不但可以從事2、3產業、獲得非農就業收入,還能獲得農村用地的股權收入,還能在城市中獲得良好的文教體衛公共服務,使得下一代人口的發展進入更好的良性循環,社會整體進入良性發展通道。不愿意進城的農民,仍然暫時保障其一定的宅基地面積,但由于鄉村人口越來越減少,公共配套服務設施的數量也將相應減少,總體上應引導大部分農村人口向城鎮地區轉移。

            對于傳統鄉愁保留的問題,不少傳統特色村落等,可以統一收歸集體所有,用于發展鄉村旅游產業,另行給予農民新的宅基地指標,并且引導該指標向城鎮轉移,原則上應當在這一代農民實現鄉村建設用地增長趨勢逆轉,不再增加農村建設用地。

            所以村莊規劃的編制,不是一上來就全面鋪開,直接做村莊規劃,直接分宅基地,以行政命令要求一年作完。這是運動式規劃,是不科學的,會造成巨大的資金浪費。正確的做法是按上述思路,先編制《全省城鄉統籌發展規劃》同時配套相應的制度創新、法律創新等,再編制各市縣國土空間規劃,最后再編制村莊規劃。

            6、低水平的鄉村振興

            以鄉村、自然村為基本單元的鄉村振興,類似于80年代的“村村點火,戶戶冒煙”,已經證明是失敗的、錯誤的做法,它是生態環境破壞、低水平粗放式發展的根本原因。

            三塊地改革、土地綜合整治是目前鄉村振興的大致思路。

            三塊地改革的入市地塊,零零散散地分布在廣大的鄉村地區,但并不是每一塊地都能發揮效益。即便是用于旅游業,旅游產業的選址邏輯也不同于農業農村的選址邏輯,所以農村用地直接用于搞旅游,只能是低水平的,而且很可能沒有市場,要么就變相成為低檔的房地產。這就是一邊各種旅游產業急需用地,而另一邊大量農村用地荒置的原因。只有將零散的地塊資源集中起來,用在城市建設、景區建設、基礎設施建設等最需要的地方、放在最合理地區位,才能最大限度地發揮資源價值。所以,不能簡單地、一刀切地直接推進村莊規劃,要先有上位謀劃。土地資源的有效使用,可以學習四川早已實施的“地票”制度。

            7、反省算術治國方式(基本農田、生態紅線),提高治理能力

            算術治國方式,是指目前對基本農田的管理方式,凡動基本農田,必須國務院同意,要用長牙齒的硬措施等等。意圖是好的,但方法太低級,眼中只見基本農田,不見大國萬象。地方想拉直一條路,本可以節省土地的,因碰到基本農田,也只好作罷。

            基本農田的分布是插花狀散布于田野中,凡是發展建設,幾乎必碰基本農田,這么大的國家,事事都報國務院,怎么可能?事實上,三調已用事實作出了回答,有的地方約20%的劃定不實,都是假“基本農田”。今后再不提升治理能力,不僅仍然會被事實教育,而且會造成更多的“矛盾”,都是人民內部矛盾!太影響發展!

            還有用算術的理念去追求生態紅線的完整性,降低所謂的“破碎率”,也是同類問題。

            對基本農田,科學的做法是分級管理,上級管量不管位置,而且要統籌科技進步、社會變遷(城市化)對農田帶來的整體影響,謀劃基本農田大的國家布局和發展計劃;下級完成保質保量的任務,位置由地方政府選,允許靈活選擇位置,與其他建設協調。

            對生態紅線,應實事求是,約束人類行為,不必非要把所有的人類聚居點搬出去,也不必限制所有的人類活動。生態紅線的劃定,一輪一輪改,就是沒有“兼容性”概念,過于精細化的算賬思維,難了自己,難了大家。

            算術治國,看似嚴厲、精確,實際是賬面治國,簡單治國,復雜的國民經濟不斷在變化,上級管得越精細,也就意味著束縛越死,離發展的需求越遠。正確的做法是掌握社會經濟發展規律,弄清“人民日益增長的對美好生活的需要”是什么,用什么樣開放的思維,創新性地解決這些發展的問題,才是高水平的治理方式。

            8、吸收城鄉規劃的優秀內核,推進國土空間規劃

            過去的國土規劃(簡稱國土),基本是一種算賬式規劃;過去的城鄉規劃(簡稱規劃),則是一種發展式規劃,是一種復雜度最高的空間規劃。

            國土與規劃合并后,規劃實際被大大削弱,規劃行業許多優秀的能力和積累被漠視,整個行業至今仍處于一個過渡、震蕩、探索期。規劃的很容易理解國土在想什么,而國土的很難理解規劃。

            從上述農村、城市、生態紅線、管理僵化(精細化實際是僵化)等種種問題可以看出,發展要素頭緒多,是個復雜巨大系統,需要高水平的統籌,最接近具備這種能力的專業,是城鄉規劃專業,這個專業之所以強,不在于其知識面多廣,而在于其具備統籌謀劃多種發展要素的意識和能力,從過去的業績看,它已經能夠統籌戰略、發改、城鄉、國土、經濟、社會、交通、生態、園林、旅游、歷史、文化、美學、新技術等等,并有全球視野,幾十年的發展已經培養了相當雄厚的力量,在全球也是強勢學科。

            規劃,謀劃的是發展變化,求的是變局,不是死局。所謂死局,就是現在是什么、未來看到的還是什么。我國未來發展面對巨大的變局,許多戰略抓手將陸續形成,需要有能夠謀篇布局的大智慧、大規劃手筆才能應對,簡單的算賬式規劃達不到目的。所以要向城鄉規劃學習,高水平地推進國土空間規劃。

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