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            城鄉規劃師|規劃選址與用地預審合并之后——一個微觀視角的自資部“三定”解讀

            更新時間:2021-10-14 15:17:02 來源:環球網校 瀏覽163收藏65

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            摘要 前不久,國務院新聞辦公室舉行新聞發布會,發布第七次全國人口普查主要數據結果。以下為已出爐的部分重要數據:
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            從1998年到2018年,走過20年歲月的國土資源部從成立之初到撤銷,已經成為了有幾十個直屬部門及分設機構的大部。為落實自然資源部2019年9月發布的自然資規[2019]2號文,各地在實施過程中,一般做法是通過管理邏輯更新,把涉及國土、規劃各類審批事項按照“空間準入”、“用途許可”、“竣工驗收”三個階段進行細化。

            如,空間準入條件階段,將規劃選址與用地預審合并為“規建設項目用地預審與選址意見書”一個審批事項,一次性征詢相關管理部門的建設條件和管理意見。而在此之前,該項職能實際分散在住建和國土兩個體系中,一方面存在相互掣肘的效率損失,另一方面更為重要的是有很多實質性勾稽矛盾。與此類似的,還有“用途許可階段”的用地規劃許可和用地批準、“竣工驗收階段”工程驗收和土地檢驗等。

            雖然表面上看只是一些細枝末節的流程和制度精簡,反映的卻是全國各層級行政體系在“多規合一”這個大語境下走出的實質性一步。

            一、 從國土資源部到自然資源部

            自然資源部是以國土資源部為班底打造不為過,其前身為地礦系統,國土資源部第一次作為部委名字出現在國家機構當中,則是1998年的第四次機構改革新組建的4個部委之一,其余三個新設部委是建國防科學技術工業委員會、信息產業部、勞動和社會保障部。當時,國土部由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建,其職能涉及主管土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用等。

            在這之后又經歷了2003年、2008年、2013年的三次改革。

            其中,2008年將國家土地總督察明確寫入新“三定”規定,設立了總規劃師和總工程師。

            其間,2013年重新組建國家海洋局,由國土資源部管理,國土資源部的職能進一步擴大。

            再到2018年,這一輪大部制改革涉及面非常之廣,在新組建多個部門的基礎上,撤銷了國土資源部、環境保護部等多個部委,調整過后,除國務院辦公廳外,國務院組成部門變成了26個。

            二、 國土空間規劃局在自資部中的管理序列

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            自然資源部為正部級單位,主要的內設機構有包含國土空間規劃局在內的27個司局部門,除此外還有各地督察局等派出機構和中心、研究所等直屬單位。

            其中,自然資源部機關行政編制近700名,設部長1名(兼任國家自然資源總督察),副部長4名(其中1名副部長兼任國家自然資源副總督察,一名兼任海洋局局長),專職國家自然資源副總督察(副部長級)1名,司局級領導職數109名。

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            自然資源部的職能構成

            縱觀全部的內設機構職能序列,國土空間規劃局雖僅為1/27,但其權責之重要性應當位列自資部所有部門中前二也不為過。

            在109名司局級領導中排名最靠前的為2名總規劃師(規劃條線、土地管理條線)和2名總工程師(海洋條線、地礦條線),在國土空間規劃這一職能事項上,均以國土空間局為發起單位。

            縱觀國務院及地方上歷任國土空間局局長的任免,良心晉升途徑一般為:

            自然資源部:國土空間局長——總規劃師——副部長——地方省份或中央平行部委;

            地方:自然資源局/國土和規劃局局長——分管規劃、城建等的政府行政副職——黨委行政副職或政府正職——省廳級自資、政府部門或自然資源部下設司局及派出機構任職。

            一般而言,一項設地的城鄉建設項目審批事項,涉及土地利用、城鄉規劃、發改立項三個大的行政環節,一般而言其執行過程可簡化為:

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            而在多規合一執行之前,相信很多相關行業從業人員在日常工作中經常會遇到國土調土規看用地邊界,住建找總規看路網、交通,基層政府找控規看地塊屬性和指標的尷尬,而最尷尬的是當這些資料湊齊了之后擺在一起,發現相互矛盾。

            目前通過一個部委將相關職能整合,化外部矛盾為內部矛盾,顯見之處有兩個變化:

            1、 好處是提高決策效率;

            2、 風險是增加透明監管的難度。

            三、 國土空間規劃的前世今生

            按2018年全國國兩會上審議的《國務院機構改革方案》,第一條就是“組建自然資源部”,實際整合的職能涉及國土資源部、國家發改委、住建部、水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局、國家測繪地理信息局共8個部級單位,但若按與“國土空間規劃”或“土地及建設性項目開發管理”的相關性進行權重比擬,其中最核心的就是自資部下設“國土空間規劃局”對發改委主體功能區規劃組織職責、住建部城鄉規劃管理職責和國土資源部土地利用規劃職責的整合,這也是本文主要的關注點。

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